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生態環境部:生態環境損害賠償制度寫入《民法典》
發布時間:2020-07-02 16:15 星期四
來源:法制日報——法制網

生態環境部:生態環境損害賠償制度寫入《民法典》

環境污染者必須承擔生態環境破壞的民事責任

法制日報全媒體記者 郄建榮

以破解“企業污染、群眾受害、政府買單”為根本初衷的生態環境損害賠償制度從試點到全面推開已近5年。5年來,全國共辦理生態環境損害賠償案件945件,涉及賠償金額超29億元。

在生態環境部法規與標準司司長別濤看來,更值得一提的是,剛剛頒布的《民法典》專章規定生態環境損害賠償責任,明確國家規定的機關和法律規定的組織對于生態環境損害的索賠權。

在6月30日,生態環境部召開的新聞發布會上,別濤指出,《民法典》將生態環境損害賠償改革成果上升為國家基本法律,從實體法層面上確定了生態環境損害賠償的法律制度。

別濤告訴《法制日報》記者,實行生態環境損害賠償制度,綜合運用環境行政處罰、刑事制裁和民事賠償,可以大大增強環境法律對于環境違法行為人的威懾力,從而有利于遏制環境違法。

945件案件涉及賠償金額逾29億元

2015年,中辦、國辦正式印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《方案》)。根據《方案》,違法排污污染環境、破壞生態的企事業單位和其他生產經營者是生態環境損害賠償的主要責任主體,而試點地方省級人民政府為賠償權利人。也就是說,對于污染者給生態環境造成的損害,省級人民政府可以提出賠償要求。

2017年年底,中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)。這一方案提出,自2018年1月1日起,在全國試行生態環境損害賠償制度?!陡母锓桨浮穼①r償權利人擴大至地市一級人民政府。

“這項制度從開始試行就備受關注?!?環境法學家、中國政法大學教授王燦發說,正是這項制度破解了“企業污染、政府買單”的難題。王燦發說,《改革方案》的最大亮點就是,對企業或者個人造成的生態環境損害賠償引入了政府作為權利人并提出賠償的制度。在他看來,這項改革授權省級政府、市地級政府為賠償權利人,要求其對造成生態環境損害的責任者追究損害賠償責任,強化了違法主體的環境責任,提高了違法者的違法成本。

事實上,這也是生態環境部力推這項制度的一個根本原因。

2015年,在生態環境損害賠償制度推出之前,根據現有法律規定,污染企業只要承擔兩類民事賠償責任,如果造成人身傷害,要依法承擔對人身傷害賠償責任;如果造成財產損害,要按照規定承擔財產損害的賠償責任。對生態環境本身損害的賠償責任,則沒有明確的規定。

企業污染所造成的水、土壤等的修復基本上都是由政府出錢來完成。王燦發說,“企業污染、政府買單”實際上助長了企業的污染行為,更無法從根本上遏制企業的違法排污行為。

從2015年生態環境損害賠償制度試點到2018年全國全面試行,至今這項制度實施已經5年。據別濤介紹,5年來,全國各地共辦理了945件生態環境損害賠償案件,涉及賠償金額超過29億元,推動修復受損生態環境,包括超過1150萬立方米土壤、2000萬平方米林地、600萬平方米草地、4200萬立方米地表水體、46萬立方米地下水體,促進清理固體廢物約2.28億噸。

曾代理“北京市小月河生活糞便污染物傾倒事件”生態環境損害賠償案的北京漢鼎聯合律師事務所高級合伙人張義平在接受《法制日報》記者采訪時說,辦理這個案件,他的一個最深體會就是賠償金額難確定。

對此,別濤透露,生態環境部組織研究制定了8項鑒定評估技術規范,涉及地表水、地下水、土壤、沉積物等方面,基本覆蓋了各類主要環境要素。別濤說,生態環境部還與國家市場監管總局聯合發布了危險廢物鑒別通則等規范,完善了物質屬性鑒別的程序和方法。編制了突發環境事件環境影響和損失評估管理辦法,以及應急處置階段直接經濟損失的核算細則,規范了突發環境事件鑒定損害鑒定評估工作。

據他介紹,全國31個?。ㄊ袇^)以及新疆生產建設兵團黨委政府還印發了生態環境損害賠償制度改革實施方案,全國共出臺了200多件配套文件。別濤說,這些都為生態環境損害賠償制度的推行起到了積極作用。

一批典型案件具有復制意義

重慶兩江新區某企業違法傾倒混凝土泥漿并引發生態環境損害賠償案件是生態環境部高度關注的案件之一。

這起案件損害的環境要素涉及到14400平方米農田表土的流失和板結、土地裸化,生態系統的結構和功能發生重大的變化。經評估,這家企業污染行為造成生態環境損害達到948萬元。

2019年7月,賠償權利人和涉案企業經過磋商,達成了賠償協議,隨后肇事企業履行了生態環境的修復責任,清理了超過40000立方米的污染物,土地超過1.3萬平方米。

“是重慶市人民檢察院發現了這家企業違法傾倒造成損害之后,通過發送檢察建議書的形式,將案件線索告知當地環保部門?!眲e濤透露,接到重慶人民檢察院的建議書后,相關行政部門依據各自的職責依法對企業進行了全面檢查,對發現的違法行為按照職責立案查處。公安機關立案偵查、依法移送,按照程序追究刑事責任。生態環境部門提起生態環境損害賠償,督促開展生態環境損害修復。

別濤認為,這起案件實現了生態環境損害賠償與公益訴訟線索的有效銜接;行政、刑事、民事責任的同步追究,一張嚴密責任追究的法網就此鋪開。

2018年6月,上海市奉賢區四團鎮滬蘆高速西側斷頭溝和河浜發現大量偷倒的工業和建筑垃圾,且垃圾傾倒未采取任何防滲措施。奉賢區四團鎮綠化和市容管理所對現場垃圾現場初步評估確認,兩個區域垃圾傾倒總量約 1800 噸,非法傾倒占地近2000平方米,而且垃圾傾倒過程以及傾倒之后沒有采取任何防滲措施,造成了生態環境損害。經過鑒定評估,污染物的清除和修復費用需要400萬元左右。

2018年12月,賠償權利人指定原奉賢區環保局依法向污染者索賠。此后,原奉賢區環保局與賠償義務人共同委托奉賢區四團鎮人民調解委員會組織召開磋商會議。在修復方式上,約定由賠償義務人自行開展修復,并實行履約保證金制度,如賠償義務人未按要求完成修復,保證金將由屬地政府用于代為組織開展修復工作。

2019 年1月,原奉賢區環保局與 5 名賠償義務人簽訂了賠償協議。協議規定賠償義務人在 2019年8月30日前完成修復,并先行支付履約保證金。協議簽訂以后,賠償義務人根據協議要求委托第三方機構對垃圾進行了處置,對生態環境進行了修復,原奉賢區環保局會同綠化市容等部門對此進行監督。目前,受損地塊清挖和垃圾分類處置等相關修復工作已全部完成,并通過評估論證。

據介紹,這起案件還啟動了刑事責任追究程序,并在刑事責任追究中將賠償義務人落實生態環境修復責任的情況作為量刑考量要素。

對于這起案件,別濤指出,將生態環境損害賠償責任的履行作為環境刑事審判量刑的情節,實現了生態環境賠償責任與刑事責任統籌協調。

“造成了損害應該承擔行政責任,嚴重的觸犯刑法要承擔刑事責任?!眲e濤說,承擔刑事責任也有很多情節,如果主動認識錯誤,主動修復,及時消除危害,減少損害,在刑事責任的追究過程中可以作為量刑的情節予以適當的從輕處罰,這是符合刑事法律政策的。

別濤認為,這起案件表明,從生態環境損害賠償推動當事人及時主動修復受損的生態環境,在刑事案件的裁判和量刑環節是有積極影響的。

據別濤介紹,這起案件還首次嘗試使用了從業禁止令,即禁止相關被告人在緩刑考驗期內從事與排污或處置危險廢物有關的經營活動。他認為,從業禁止令對強化監管,防止生態環境損害的再次發生具有重要意義。  

據介紹,生態環境損害賠償制度實施以來,生態環境部曾組織開展“生態環境損害賠償磋商十大典型案例”評選。別濤透露,公眾累計投票數超過440萬張。

今年4月30日,生態環境部公布了十大典型案例評選結果,山東濟南章丘區6企業非法傾倒危險廢物生態環境損害賠償案、貴州息烽大鷹田2企業違法傾倒廢渣生態環境損害賠償案、浙江諸暨某企業大氣環境污染損害賠償案等10個案件入選。這10個案件涉及非法傾倒、超標排放、交通事故與安全事故次生環境事件等多種情形,覆蓋了大氣、地表水、土壤與地下水等環境要素。

針對這10個案件,生態環境部專門印發通知,向全國推薦這些成功案例的經驗,以加大力度推進生態環境損害賠償這項改革措施。

《民法典》為賠償制度開啟新篇章

今年5月28日,十三屆全國人大三次會議審議通過了《民法典》?!斑@是新中國成立以來第一部以‘法典’命名的法律?!眲e濤特別注意到《民法典》中有關生態環境損害賠償制度的規定。

據別濤介紹,《民法典》專章規定生態環境損害賠償責任,明確國家規定的機關和法律允許的組織可以享有生態環境損害的索賠權。根據這一規定,有關行政部門和檢察院、合法NGO組織,可以對因污染環境、破壞生態行為所導致的生態環境遭受損害的情形提出索賠。

他說,《民法典》將中央確定的生態環境損害賠償制度改革的實踐成果予以法律化。在侵權責任編中,設專章規定污染環境和破壞生態的侵權責任?!拔廴经h境破壞生態的受害人可以提出懲罰性的賠償要求,這對遏制惡意破壞行為是有積極作用的?!眲e濤指出:“侵權責任編還對生態環境賠償的形式和范圍做出列舉規定,從實體法層面確定了生態環境損害賠償的法律制度。這是立法的一大創新?!?/p>

據別濤介紹,《民法典》第1234條、1235條是關于生態環境損害賠償的規定。他說,這幾條對生態環境損害賠償的范圍給予明確,范圍包括,生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失,生態環境功能永久性損害造成的損失,生態環境損害調查、鑒定評估等費用,清除污染、修復生態環境費用,防止損害發生和擴大所支出的合理費用等。

別濤透露,生態環境部也在積極推動將生態環境損害賠償制度納入相關專項法律。他說,目前,《土壤污染防治法》、《森林法》、《固體廢物污染環境防治法》等法律里面已經有生態環境損害賠償的規定。

“實施生態環境損害賠償制度,客觀效果就是,企業因為環境違法造成環境污染或者生態損害,受到行政處罰乃至刑事制裁之后,仍然需要承擔民事責任。這種責任既可能是修復受損的生態環境,也可能是支付賠償金額?!眲e濤告訴《法制日報》記者,這種責任正是以往環境違法者大多未能承擔的責任。

他表示,通過引入生態環境損害賠償規則,可以促使環境違法者承擔環境損害的全部成本,支付生態修復的全部費用。這有利于避免少數企業通過非法排放、傾倒而減少治污成本的情況出現,從而促進企業之間的公平競爭。

但是,生態環境損害賠償制度在實施過程中也遇到了一些問題,其中包括各地改革進展不平衡的問題。據生態環境部介紹,目前,辦案數超過20件的有13個省份,占所有案件81.6%,其余省份辦案數較少,還有部分市地級權利人仍未實際辦理案件。

生態環境損害鑒定評估技術方法體系尚不完善?!半m然基本覆蓋環境要素,但還缺乏專門針對森林等生態系統的技術方法?!眲e濤說,各地生態環境損害鑒定評估從業機構專業水平參差不齊,地域分布也不平衡。

此外,還有人員配置和能力不足的問題。據介紹,目前,大多數地方未按《改革方案》要求配備專門人員。

更需要指出的是,《民法典》從實體法的角度,規定了生態環境損害賠償制度,但從程序法的角度,除《固體廢物污染環境防治法》首次規定生態環境損害賠償磋商之外,其他關鍵環節,如生態環境損害鑒定評估、調查、組織修復、修復資金管理、修復效果評估、與環境公益訴訟的銜接等方面,尚沒有法律明確規定。

盡管面臨這些問題,但在生態環境部看來,隨著生態環境損害賠償制度寫入《民法典》,就標志著這項制度的實施已經進入了一個新階段。這項制度在遏制違法排污、改善生態環境質量等所起到的作用也更加值得期待。

責任編輯:張小軍
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