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全國人大常委會分組審議行政處罰法修訂草案
地方性法規如何設定行政處罰成焦點
發布時間:2020-07-02 16:18 星期四
來源:法制日報——法制網

□ 法制日報全媒體記者 朱寧寧

行政處罰是行政機關依法實施管理,以保障法律、法規貫徹施行,維護社會秩序和公共利益的重要手段。自1996年施行以來,行政處罰法在歷經兩次小幅度修改后迎來了一次全面修改。6月28日,行政處罰法修訂草案提請十三屆全國人大常委會第二十次會議審議。

6月29日,在對修訂草案進行分組審議時,委員們認為,修訂草案貫徹落實黨中央的決策部署,推進行政執法體制改革,加大重點領域行政處罰力度,解決行政執法實踐中遇到的突出問題,必將有力推進國家治理體系和治理能力現代化。

值得關注的是,一直以來,行政處罰法實施中遇到的最大問題,就是地方性法規的行政處罰設定權問題。此次修訂草案的一大亮點,就是回應了地方多年來反映的這一問題,擴大了地方立法的處罰設定權。修訂草案第十二條第三款規定,地方性法規為實施法律、行政法規,對法律、行政法規未規定的違法行為可以補充設定行政處罰。地方性法規擬補充設定行政處罰的,應當通過聽證會、論證會等形式聽取意見,并向制定機關作出說明。

分組審議中,這一內容,成為多位委員關注的重點。

建議給地方留出足夠立法空間

“修訂草案限定了地方立法行政處罰的權限和空間,但是由于我國各地情況差異較大,全國性立法往往難以同時適應各地發展情況,可以考慮在環境保護、城市管理等領域對賦權地方作出特別安排?!倍庞癫ㄎ瘑T建議適當擴大地方性法規行政處罰設定權。

“這有利于解決地方立法沒有地方特色,缺乏可操作性的問題,真正做到國家立法與地方立法上下配套,以下補上,真正解決務實、管用、可操作的問題?!崩铒w躍委員建議在今后事關地方管理權限的立法中,充分考慮給地方留出足夠的立法空間,防止法律規定上下一般齊,左右一樣粗,難以適應地方治理千差萬別的情況。

建議對地方設定權限予以約束

分組審議中,多位委員對于目前有關地方性法規設定行政處罰的規定提出了完善意見,建議予以必要的約束。

“修訂草案目前對地方立法權限的限制太少?!眳无蔽瘑T建議進一步完善相關立法程序,將第十二條第一款改為“地方性行政法規設定除限制人身自由、吊銷許可證件、降低資質等級、限制從業以外的行政處罰”,第三款“關于公開征求意見”,建議改為“通過聽證會、論證會等形式聽取意見,建立溝通協商反饋機制,嚴格執行許可評估論證、合法性審核等程序,并向制定機關作出說明?!?/p>

“在制定實施類的地方性法規過程中,如何做到既遵循不抵觸又避免同上位法相重復,還要充分發揮地方立法的優勢和積極性,的確是長期困擾地方立法工作的一個難題?!崩钿J委員認為,修訂草案第十二條第三款的規定表述不夠清晰,指向不夠明確,建議修改為:“地方性法規為實施法律、行政法規,可以對所實施的法律、行政法規未作出行政處罰規定的違法行為,補充作出行政處罰規定。地方性法規擬補充作出行政處罰規定的,應當通過論證會、聽證會等形式聽取意見,并向制定機關作出說明?!?/p>

田紅旗委員建議增加規定:“報上級人民代表大會常委會審批?!彼睦碛墒牵涸摋l雖然解決了地方立法設定的失信懲戒措施是否屬于行政處罰等立法局限性問題,但也可能為地方立法擴權形成機會。增加規定報上級人大常委會審批,可以作為過濾機制。

“這次給地方性法規設立行政處罰開了個口。我認為應該開,但是這個口開了以后又有問題,可能開得太大?!蓖醭⑽瘑T認為應該有一些限制性的原則,比如,什么樣的行為不能設?不能超過什么幅度?行為的種類是不是應該有所限制?將來在地方性法規設立行政處罰條款時可以有一些遵循。

那順孟和委員建議在修訂草案第十二條中增加一款“地方性法規設定行政處罰時,應當綜合考慮所設定的可執行性、處罰效果等因素,合理配置行政處罰資源”。實踐中,立法存在著盲目設立行政處罰的問題。如在設立行政處罰時未考慮執法資源是否充足、執法成本是否過高、執法效果是否顯著、處罰是否符合社會現實情況等問題,導致很多法律中設立的處罰難以落地,“違法而不罰”的情形大量存在。長此以往,法律的權威性將受到侵蝕,立法、執法機關的公信力將受到挑戰,不利于中國特色社會主義法治社會的構建。

建議對放寬地方權限慎重研究

但也有一些委員建議對地方放權問題進行慎重研究。

對于此次把行政處罰立法權下放到省級地方性法規的修改,徐顯明委員建議緩行?!斑@部法通過國家法的方式增加了7種新的處罰方式,如果再授權地方人大讓其再增加種類,我認為已得到遏制的‘濫處罰’亂象可能又會出現。處罰種類不是越多越好,更不是標準越多越好。事實正相反,法治政府的標準應是處罰標準的統一和處罰權的統一?!?/p>

“行政處罰從某種意義上說是對公民權力的一種減損,直接涉及公民、組織的切身利益。同時也直接影響行政機關的形象、威信,所以對設置新權限要特別慎重?!辟Z廷安委員指出,社會生活中,大量的濫權侵權行為發生在地方、基層。國家立法應注重遏制濫權侵權行為,有效保證公權力行使的公平公正。如要向地方放權,建議給行政處罰權設置一個必要的限制條件,避免公權力被濫用。

責任編輯:胡建霞
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